Notas sobre o Direito comparado e a Educação comparada

1. Importância do Direito Comparado em geral

O facto de cada Estado ter o seu próprio Direito Interno faz com que existam vários ordenamentos jurídicos no Mundo. O objecto do Direito Comparado consiste no estudo do Direito existente em diversos Estados (isto é de ordens jurídicas estaduais), utilizando o método comparativo.

Conforme adverte Castro Mendes (1983), o Direito Comparado não é mais um ramo de Direito, ou seja, não se ocupa do estudo de um conjunto unificado de normas segundo determinado critério. Segundo este autor (1983), Direito Comparado é a actividade intelectual de conhecimento, consistente no registo e explicação, entre realidades jurídicas comparáveis, de semelhanças e diferenças.

Nessa actividade, pode fazer-se a comparação de ordens jurídicas de distintos estados, na sua totalidade, destacando-se entre elas semelhanças e diferenças (tem-se, assim, a chamada macro-comparação) ou então comparar institutos ou figuras jurídicas particulares de distintos estados (tem-se aqui a micro-comparação).

A relevância do estudo do Direito Comparado é tanto mais actual quanto é certo que os fenómenos da globalização da economias e das relações internacionais exigem das sociedades nacionais um esforço de aproximação, em termos de referências científico-técnicas, culturais e educacionais, como condição necessária para a construção de uma comunidade internacional mais justa e mais susceptível de garantir as legítimas aspirações dos povos e dos cidadãos dos diversos países, no respeito, embora, pelas realidades próprias e as especificidades culturais e identitárias de cada comunidade nacional.

O Direito Comparado procura, desta forma, servir os interesses de ordem internacional e nacional.

No plano internacional, o Direito Comparado ajuda a melhorar as relações internacionais ao facilitar a compreensão dos vários sistemas jurídicos existentes.

No plano interno de cada Estado, o Direito Comparado ajuda a interpretar determinadas normas, contribuindo para melhor compreensão do Direito e serve de guião ou referência para reformas legislativas ou criação de novas leis.

2. O Direito Comparado em matéria educacional

A expansão da educação é uma realidade mundial, ainda que se revista de especificidades em função do estádio de evolução e das opções de política educativa dos diferentes países.

A evolução da educação e do ensino nos diferentes países apresenta um rico e diversificado campo de experiências cujo estudo interessa sobremaneira, tendo em conta as ilações que daí podem ser extraídas, a nível de cada Estado ou numa perspectiva sub-regional, continental ou mundial, na procura de soluções mais efectivas para a adequação ou aperfeiçoamento ulterior dos sistemas educativos, em prol do progresso global das sociedades.

O Direito Educacional desenvolve-se e enriquece-se tanto através da praxe jurídico-legislativa de cada um dos países como também das experiências e ensinamentos susceptíveis de serem colhidos da “Educação Comparada”, ou seja, da análise comparativa dos sistemas educativos e, em particular, das normas jurídicas educacionais adoptadas por diferentes países. Assim sendo, interessam ao Direito Educativo o conhecimento e a sistematização das fontes de pesquisa mais significativas sobre a educação e a legislação educacional no mundo.

Vejamos, em seguida, o que o estudo comparado da educação e da legislação educacional nos evidencia nalguns casos, devendo o estudante das Ciências de Educação aprofundar e alargar o âmbito da pesquisa.

3. Educação Comparada: Cabo Verde e outros países

3.1 Estrutura dos sistemas educativos de Portugal, Brasil e Cabo Verde

Se bem que possuam similitudes com o sistema educativo cabo-verdiano, os sistemas educativos de Portugal e do Brasil têm peculiaridades que se justificam pelo facto de corresponderem a realidades muito diferentes. Se, em relação a finalidades gerais, é possível identificar muitas semelhanças, que encontramos igualmente nos objectivos ou competências dos alunos ao fim de determinado número de anos de escolaridade, já a estruturação e a duração das diferentes fases ou ciclos dos sistemas educativos apresentam diferenças marcantes, que importa estudar. Assim:

Portugal – De acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo, a educação está organizada em subsistemas hierarquizados, aparecendo na base a educação pré-escolar, de acesso facultativo a crianças a partir dos 3 anos, seguida do ensino básico, estruturado em três ciclos (o primeiro, de 4 anos, o segundo de dois anos e o terceiro ciclo de 3 anos), dando lugar, seguidamente, ao ensino secundário, com a duração de 3 anos, cuja conclusão permite o acesso ao ensino superior.

Brasil – O sistema educativo compreende dois grandes subsistemas, a saber: a educação básica, que inclui a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio; a educação superior.
O conceito de educação básica foi ampliado a partir da Lei de Directrizes e Bases da Educação (LDB), de 1996, pois a lei anterior estabelecia como básico o ensino chamado de primeiro grau. Desta forma, a nova lei considera como básica para um cidadão a formação que engloba uma educação básica fundamental e obrigatória de oito ou nove anos contínuos e uma educação básica média, progressivamente obrigatória, de três anos. A LDB considera que a educação infantil corresponde ao ensino realizado em creches e pré-escolas, o ensino fundamental se refere ao antigo “primeiro grau” e o ensino médio ao antigo “segundo grau” (separado da formação profissional).
Cabo Verde – O sistema educativo do nosso país compreende uma educação pré-escolar de acesso facultativo a crianças com idades compreendidas entre os 3 anos e a idade de ingresso no ensino básico; um ensino básico de 6 anos e obrigatória; um ensinos secundário de acesso facultativo e não gratuito e com duração de 6 anos; um ensino médio e um ensino superior.
Breve comentário: Ao analisar os dados recolhidos sobre a estrutura dos sistemas educativos dos três países, constatamos que as diferenças essenciais residem: na circunstância de, em Cabo Verde, a educação básica obrigatória ser de menor duração que em Portugal (9 anos) e Brasil (8 ou 9 anos); no facto de que o Brasil possui uma educação básica média de 3 anos, que é progressivamente obrigatória, desconhecendo o ensino secundário (não obrigatório) que vigora em Cabo Verde e em Portugal, ainda que com duração diferente nestes dois países (6 e 3 anos, respectivamente).

3.2. Instituições de ensino, natureza e financiamento (Brasil, Portugal e Cabo Verde)

Entende-se por instituições de ensino estruturas sociais voltadas para a educação. Nesta matéria, o que regula a Lei de Directrizes e Bases da Educação (LDB), de 1996, assemelha-se ao regime vigente em Cabo Verde e em Portugal.

Assim, o sistema educacional brasileiro, de acordo com a LDB, admite o princípio da "coexistência de instituições públicas e privadas de ensino", princípio igualmente constante das leis (nomeadamente as Constituições e as Leis de Bases de Cabo Verde e de Portugal). Dessa forma, o ensino está aberto à iniciativa privada, que é livre, atendidas determinadas condições, como o "cumprimento das normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino" e a "autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público", nas expressões constantes da LDB.
Do modo análogo ao que acontece em Portugal e em Cabo Verde, a LDB delimita a natureza das instituições de ensino ao classificá-las em duas categorias administrativas: as públicas, "assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público" e as privadas, que são as "mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado". As instituições privadas se enquadram em "particulares em sentido estrito", comunitárias, confessionais e filantrópicas.
No que respeita ao regime de financiamento, a LDB, como nos dois outros países, estabelece, como regra, a "capacidade de auto-financiamento" da iniciativa privada, assegurando o princípio da "gratuitidade do ensino público em estabelecimentos oficiais", ainda que esse carácter gratuito já não se verifique, de modo igual, nos diferentes níveis, nos países considerados. Como marca específica, assinalamos, no caso do Brasil, o facto de que a LDB define que os recursos públicos devem ser prioritariamente "destinados à escola pública, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas" em forma de bolsa, em casos especiais, como insuficiência de recursos e falta de vagas ou cursos regulares na rede pública.

3.3. Carga horária dos alunos da União Europeia e de Cabo Verde

A carga horária anual de aulas regista grandes diferenças entre os países da União Europeia (EU). Em Portugal, Grécia, Itália e Islândia o número mínimo de horas lectivas ou de ensino, por ano, é menor no ensino secundário do que no 3º ciclo do ensino básico. Em Portugal, os estudantes dos 7º, 8º e 9º anos de escolaridade (3º ciclo do ensino básico) têm cerca de 875 horas de aulas por ano, enquanto os alunos do ensino secundário não ultrapassam as 613 horas, em média anual.
Trata-se de um percurso bem diferente do da Alemanha (790 horas no secundário inferior e 846 no superior), Dinamarca (780 no secundário inferior e 900 no superior), Espanha (866 no secundário inferior e 930 no superior) e Áustria (870 no secundário inferior e 960 no superior), países onde o número de horas dedicadas ao ensino aumenta proporcionalmente ao grau de escolaridade.
Outro parâmetro analisado reporta-se à importância dada pelos sistemas educativos dos diferentes países, em termos de carga horária, às disciplinas obrigatórias. E se aos 13 anos todos os alunos têm praticamente as mesmas matérias obrigatórias, a verdade é que o tempo consagrado às mesmas varia de país para país, embora a língua materna, a matemática e uma língua estrangeira ocupem, na maioria dos países, as posições mais importantes. Em Portugal, o ensino da língua portuguesa e o da matemática representam, cada um, 13% da carga horária e as línguas estrangeiras 10%.
No ensino secundário, as diferenças entre os países são muito mais significativas, tanto nas matérias dadas como nas cargas horárias.

Em Cabo Verde, tem havido um esforço louvável no sentido de aos alunos ser assegurada uma carga horária que lhes permita alcançar os objectivos de aprendizagem preconizados para os respectivos níveis de ensino. Actualmente, os alunos do ensino básico possuem 207 dias lectivos e os do ensino secundário 198 dias (Se se multiplicar o número de dias lectivos por 4,5 horas, que é, normalmente, a duração média das aulas em Cabo Verde, tem-se, respectivamente, uma previsão de 931e 891 horas, respectivamente, números esses que são, todavia, algo “lisonjeiros” ou “optimistas”, posto que, na prática, o absentismo de professores e alunos, aliado ao desperdício do tempo escolar, por causas diversas, leva a que a situação efectiva seja menos boa. Recomendamos, entretanto, uma pesquisa a partir do calendário escolar e dos planos curriculares vigentes em Cabo Verde, por um lado, e das praxes educativas nas nossas escolas, por outro lado, de modo a melhor conhecer a realidade do ensino cabo-verdiano neste aspecto de crucial importância

3.4. Autonomia e poder de decisão das escolas europeias e cabo-verdianas
A nível da organização do sistema escolar, e apenas para as escolas públicas, tomemos para análise quatro variáveis: a delimitação do calendário escolar, a gestão do corpo docente, a utilização dos recursos financeiros e os aspectos pedagógicos do ensino. Como é natural, todas estas questões estão relacionadas com o grau de autonomia dos estabelecimentos de ensino, que varia de país para país e, por vezes, dentro do próprio país, em função do tipo de estabelecimento e do grau de ensino
Assim, em Portugal, tanto no ensino básico como no secundário, o grau de autonomia das escolas é muito limitado, salvo no que respeita à repartição dos matérias ministradas ao longo do ano lectivo, à aplicação dos parcos recursos financeiros disponibilizados para o funcionamento do estabelecimento de ensino (com excepção das escolas do 1º ciclo) e à designação do presidente do conselho executivo. Já no que respeita à escolha dos manuais escolares as escolas têm total autonomia para o fazer e, quanto aos métodos de ensino, é caso para se dizer que cada professor é rei.
Na União Europeia, é na Suécia e no Reino Unido que as escolas têm maior grau de autonomia, apesar de muitas decisões também serem tomadas de acordo com as orientações dos responsáveis governamentais pela área da educação. Mas autonomia implica responsabilidade e as escolas, todos os anos, são avaliadas. A gestão do calendário escolar, por exemplo, é decidida em todos os países pelo Ministério da Educação, embora na Suécia essa decisão seja tomada em sede de concertação e os estabelecimentos de ensino tenham autonomia para, de forma participada, decidir o número de horas de ensino a serem ministradas durante o ano lectivo.
Quanto à contratação e gestão do pessoal docente, o modelo dominante nos países da UE denota a ausência de autonomia ou uma débil autonomia para decidir estas matérias. Excepções, neste capítulo são a Inglaterra, a Holanda e a Comunidade Flamenga da Bélgica, países onde os estabelecimentos de ensino têm autonomia plena para recrutar a generalidade do pessoal docente e não docente de que precisam para o serviço educativo.
No que respeita à escolha dos manuais escolares e métodos de ensino, a autonomia é quase geral, com a excepção da Alemanha, Espanha, Luxemburgo, Islândia e Liechtenstein, onde a autonomia é limitada

Cabo Verde está em processo de construção da autonomia das escolas, tendo dado passos significativos no sentido de as escolas, à medida em que forem consolidando os avanços na sua gestão e nas práticas educativas, ganharem mais autonomia e poder de decisão. Assim, as escolas secundárias viram reforçados em 2002 os seus poderes de decisão em várias matérias, passando a ter maior autonomia administrativa e financeira; mais poderes de gestão dos recursos humanos que lhes são afectos (distribuição do serviço educativo, controlo e acção disciplinar, avaliação); capacidade de gerir a carga horária lectiva, o calendário escolar e os programas oficialmente definidos; maior autonomia disciplinar na resolução das questões de natureza comportamental em que estejam envolvidos alunos, professores e demais funcionários da escola, com o poder de instaurar e instruir processos disciplinares e bem assim de aplicar algumas sanções; poder regulamentar, ou seja, a capacidade de se dotarem de regulamentos internos, etc. Porém, não têm liberdade de recrutar o seu pessoal, salvo algum pessoal auxiliar (ainda assim com prévia autorização superior) e, no que se refere ao pessoal docente, só são envolvidas na realização dos testes de selecção e na determinação das vagas a serem preenchidas; não determinam, livremente, a escolha dos manuais escolares.

3.5. Ensino de línguas estrangeiras e maternas

O ensino de uma língua estrangeira desde o ensino primário é já uma rotina em todos os países da União Europeia e, inclusive em Portugal. A diferença entre Portugal e os seus congéneres europeus é que, nestes, a aprendizagem de uma segunda língua (em média, duas em cada três crianças aprendem inglês) é gratuita enquanto que em Portugal são os pais que pagam a actividade, pelo menos no 1º ciclo (84 por cento das crianças do 1º ao 4º ano aprende inglês, segundo um relatório!). De qualquer forma, no ensino primário a segunda língua só é obrigatória no Luxemburgo e na Noruega.
Quanto ao ensino secundário inferior (que, normalmente, coincide com os três primeiros anos do ensino secundário em Cabo Verde), todos os jovens europeus, independentemente do País, estudam pelo menos uma língua estrangeira: em média 91 por cento dos alunos estudam o inglês, 34 por cento o francês, 15 por cento o alemão e 10 por cento o espanhol. Note-se que a preponderância do inglês como língua estrangeira é uma realidade em todos os países que têm outra língua pátria, excepto na Islândia. O francês é a segunda língua estrangeira mais estudada dentro da União Europeia, seguida do alemão que, em Luxemburgo, é uma das línguas oficiais obrigatórias. Já no ensino secundário superior e no conjunto dos países da União Europeia, a percentagem de estudantes que estuda pelo menos uma língua estrangeira é idêntica, independentemente de frequentarem a via científica ou profissional.

Em Cabo Verde, não se estuda qualquer língua estrangeira no ensino básico (público), enquanto, no primeiro ciclo do ensino secundário, a oferta de uma das duas línguas estrangeiras (Francês e Inglês) é condicionada, devendo o aluno “optar” por uma das duas (opção fictícia, pois, na falta de capacidade de resposta às opções dos alunos, é a escola que decide a língua a estudar), com a obrigação de o aluno vir a estudar ambas as disciplinas nos ciclos subsequentes, com os inconvenientes que se conhecem.

No Brasil, um aspecto que merece realce é o facto de as línguas indígenas serem utilizadas no ensino básico, não se podendo ainda dizer o mesmo em relação a Cabo Verde quanto à utilização da língua materna (o crioulo) como língua de ensino.

Bartolomeu Varela
Manual de Direito Educativo (2005)