Notas sobre o Direito comparado e a Educação comparada

1. Importância do Direito Comparado em geral

O facto de cada Estado ter o seu próprio Direito Interno faz com que existam vários ordenamentos jurídicos no Mundo. O objecto do Direito Comparado consiste no estudo do Direito existente em diversos Estados (isto é de ordens jurídicas estaduais), utilizando o método comparativo.

Conforme adverte Castro Mendes (1983), o Direito Comparado não é mais um ramo de Direito, ou seja, não se ocupa do estudo de um conjunto unificado de normas segundo determinado critério. Segundo este autor (1983), Direito Comparado é a actividade intelectual de conhecimento, consistente no registo e explicação, entre realidades jurídicas comparáveis, de semelhanças e diferenças.

Nessa actividade, pode fazer-se a comparação de ordens jurídicas de distintos estados, na sua totalidade, destacando-se entre elas semelhanças e diferenças (tem-se, assim, a chamada macro-comparação) ou então comparar institutos ou figuras jurídicas particulares de distintos estados (tem-se aqui a micro-comparação).

A relevância do estudo do Direito Comparado é tanto mais actual quanto é certo que os fenómenos da globalização da economias e das relações internacionais exigem das sociedades nacionais um esforço de aproximação, em termos de referências científico-técnicas, culturais e educacionais, como condição necessária para a construção de uma comunidade internacional mais justa e mais susceptível de garantir as legítimas aspirações dos povos e dos cidadãos dos diversos países, no respeito, embora, pelas realidades próprias e as especificidades culturais e identitárias de cada comunidade nacional.

O Direito Comparado procura, desta forma, servir os interesses de ordem internacional e nacional.

No plano internacional, o Direito Comparado ajuda a melhorar as relações internacionais ao facilitar a compreensão dos vários sistemas jurídicos existentes.

No plano interno de cada Estado, o Direito Comparado ajuda a interpretar determinadas normas, contribuindo para melhor compreensão do Direito e serve de guião ou referência para reformas legislativas ou criação de novas leis.

2. O Direito Comparado em matéria educacional

A expansão da educação é uma realidade mundial, ainda que se revista de especificidades em função do estádio de evolução e das opções de política educativa dos diferentes países.

A evolução da educação e do ensino nos diferentes países apresenta um rico e diversificado campo de experiências cujo estudo interessa sobremaneira, tendo em conta as ilações que daí podem ser extraídas, a nível de cada Estado ou numa perspectiva sub-regional, continental ou mundial, na procura de soluções mais efectivas para a adequação ou aperfeiçoamento ulterior dos sistemas educativos, em prol do progresso global das sociedades.

O Direito Educacional desenvolve-se e enriquece-se tanto através da praxe jurídico-legislativa de cada um dos países como também das experiências e ensinamentos susceptíveis de serem colhidos da “Educação Comparada”, ou seja, da análise comparativa dos sistemas educativos e, em particular, das normas jurídicas educacionais adoptadas por diferentes países. Assim sendo, interessam ao Direito Educativo o conhecimento e a sistematização das fontes de pesquisa mais significativas sobre a educação e a legislação educacional no mundo.

Vejamos, em seguida, o que o estudo comparado da educação e da legislação educacional nos evidencia nalguns casos, devendo o estudante das Ciências de Educação aprofundar e alargar o âmbito da pesquisa.

3. Educação Comparada: Cabo Verde e outros países

3.1 Estrutura dos sistemas educativos de Portugal, Brasil e Cabo Verde

Se bem que possuam similitudes com o sistema educativo cabo-verdiano, os sistemas educativos de Portugal e do Brasil têm peculiaridades que se justificam pelo facto de corresponderem a realidades muito diferentes. Se, em relação a finalidades gerais, é possível identificar muitas semelhanças, que encontramos igualmente nos objectivos ou competências dos alunos ao fim de determinado número de anos de escolaridade, já a estruturação e a duração das diferentes fases ou ciclos dos sistemas educativos apresentam diferenças marcantes, que importa estudar. Assim:

Portugal – De acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo, a educação está organizada em subsistemas hierarquizados, aparecendo na base a educação pré-escolar, de acesso facultativo a crianças a partir dos 3 anos, seguida do ensino básico, estruturado em três ciclos (o primeiro, de 4 anos, o segundo de dois anos e o terceiro ciclo de 3 anos), dando lugar, seguidamente, ao ensino secundário, com a duração de 3 anos, cuja conclusão permite o acesso ao ensino superior.

Brasil – O sistema educativo compreende dois grandes subsistemas, a saber: a educação básica, que inclui a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio; a educação superior.
O conceito de educação básica foi ampliado a partir da Lei de Directrizes e Bases da Educação (LDB), de 1996, pois a lei anterior estabelecia como básico o ensino chamado de primeiro grau. Desta forma, a nova lei considera como básica para um cidadão a formação que engloba uma educação básica fundamental e obrigatória de oito ou nove anos contínuos e uma educação básica média, progressivamente obrigatória, de três anos. A LDB considera que a educação infantil corresponde ao ensino realizado em creches e pré-escolas, o ensino fundamental se refere ao antigo “primeiro grau” e o ensino médio ao antigo “segundo grau” (separado da formação profissional).
Cabo Verde – O sistema educativo do nosso país compreende uma educação pré-escolar de acesso facultativo a crianças com idades compreendidas entre os 3 anos e a idade de ingresso no ensino básico; um ensino básico de 6 anos e obrigatória; um ensinos secundário de acesso facultativo e não gratuito e com duração de 6 anos; um ensino médio e um ensino superior.
Breve comentário: Ao analisar os dados recolhidos sobre a estrutura dos sistemas educativos dos três países, constatamos que as diferenças essenciais residem: na circunstância de, em Cabo Verde, a educação básica obrigatória ser de menor duração que em Portugal (9 anos) e Brasil (8 ou 9 anos); no facto de que o Brasil possui uma educação básica média de 3 anos, que é progressivamente obrigatória, desconhecendo o ensino secundário (não obrigatório) que vigora em Cabo Verde e em Portugal, ainda que com duração diferente nestes dois países (6 e 3 anos, respectivamente).

3.2. Instituições de ensino, natureza e financiamento (Brasil, Portugal e Cabo Verde)

Entende-se por instituições de ensino estruturas sociais voltadas para a educação. Nesta matéria, o que regula a Lei de Directrizes e Bases da Educação (LDB), de 1996, assemelha-se ao regime vigente em Cabo Verde e em Portugal.

Assim, o sistema educacional brasileiro, de acordo com a LDB, admite o princípio da "coexistência de instituições públicas e privadas de ensino", princípio igualmente constante das leis (nomeadamente as Constituições e as Leis de Bases de Cabo Verde e de Portugal). Dessa forma, o ensino está aberto à iniciativa privada, que é livre, atendidas determinadas condições, como o "cumprimento das normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino" e a "autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público", nas expressões constantes da LDB.
Do modo análogo ao que acontece em Portugal e em Cabo Verde, a LDB delimita a natureza das instituições de ensino ao classificá-las em duas categorias administrativas: as públicas, "assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público" e as privadas, que são as "mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado". As instituições privadas se enquadram em "particulares em sentido estrito", comunitárias, confessionais e filantrópicas.
No que respeita ao regime de financiamento, a LDB, como nos dois outros países, estabelece, como regra, a "capacidade de auto-financiamento" da iniciativa privada, assegurando o princípio da "gratuitidade do ensino público em estabelecimentos oficiais", ainda que esse carácter gratuito já não se verifique, de modo igual, nos diferentes níveis, nos países considerados. Como marca específica, assinalamos, no caso do Brasil, o facto de que a LDB define que os recursos públicos devem ser prioritariamente "destinados à escola pública, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas" em forma de bolsa, em casos especiais, como insuficiência de recursos e falta de vagas ou cursos regulares na rede pública.

3.3. Carga horária dos alunos da União Europeia e de Cabo Verde

A carga horária anual de aulas regista grandes diferenças entre os países da União Europeia (EU). Em Portugal, Grécia, Itália e Islândia o número mínimo de horas lectivas ou de ensino, por ano, é menor no ensino secundário do que no 3º ciclo do ensino básico. Em Portugal, os estudantes dos 7º, 8º e 9º anos de escolaridade (3º ciclo do ensino básico) têm cerca de 875 horas de aulas por ano, enquanto os alunos do ensino secundário não ultrapassam as 613 horas, em média anual.
Trata-se de um percurso bem diferente do da Alemanha (790 horas no secundário inferior e 846 no superior), Dinamarca (780 no secundário inferior e 900 no superior), Espanha (866 no secundário inferior e 930 no superior) e Áustria (870 no secundário inferior e 960 no superior), países onde o número de horas dedicadas ao ensino aumenta proporcionalmente ao grau de escolaridade.
Outro parâmetro analisado reporta-se à importância dada pelos sistemas educativos dos diferentes países, em termos de carga horária, às disciplinas obrigatórias. E se aos 13 anos todos os alunos têm praticamente as mesmas matérias obrigatórias, a verdade é que o tempo consagrado às mesmas varia de país para país, embora a língua materna, a matemática e uma língua estrangeira ocupem, na maioria dos países, as posições mais importantes. Em Portugal, o ensino da língua portuguesa e o da matemática representam, cada um, 13% da carga horária e as línguas estrangeiras 10%.
No ensino secundário, as diferenças entre os países são muito mais significativas, tanto nas matérias dadas como nas cargas horárias.

Em Cabo Verde, tem havido um esforço louvável no sentido de aos alunos ser assegurada uma carga horária que lhes permita alcançar os objectivos de aprendizagem preconizados para os respectivos níveis de ensino. Actualmente, os alunos do ensino básico possuem 207 dias lectivos e os do ensino secundário 198 dias (Se se multiplicar o número de dias lectivos por 4,5 horas, que é, normalmente, a duração média das aulas em Cabo Verde, tem-se, respectivamente, uma previsão de 931e 891 horas, respectivamente, números esses que são, todavia, algo “lisonjeiros” ou “optimistas”, posto que, na prática, o absentismo de professores e alunos, aliado ao desperdício do tempo escolar, por causas diversas, leva a que a situação efectiva seja menos boa. Recomendamos, entretanto, uma pesquisa a partir do calendário escolar e dos planos curriculares vigentes em Cabo Verde, por um lado, e das praxes educativas nas nossas escolas, por outro lado, de modo a melhor conhecer a realidade do ensino cabo-verdiano neste aspecto de crucial importância

3.4. Autonomia e poder de decisão das escolas europeias e cabo-verdianas
A nível da organização do sistema escolar, e apenas para as escolas públicas, tomemos para análise quatro variáveis: a delimitação do calendário escolar, a gestão do corpo docente, a utilização dos recursos financeiros e os aspectos pedagógicos do ensino. Como é natural, todas estas questões estão relacionadas com o grau de autonomia dos estabelecimentos de ensino, que varia de país para país e, por vezes, dentro do próprio país, em função do tipo de estabelecimento e do grau de ensino
Assim, em Portugal, tanto no ensino básico como no secundário, o grau de autonomia das escolas é muito limitado, salvo no que respeita à repartição dos matérias ministradas ao longo do ano lectivo, à aplicação dos parcos recursos financeiros disponibilizados para o funcionamento do estabelecimento de ensino (com excepção das escolas do 1º ciclo) e à designação do presidente do conselho executivo. Já no que respeita à escolha dos manuais escolares as escolas têm total autonomia para o fazer e, quanto aos métodos de ensino, é caso para se dizer que cada professor é rei.
Na União Europeia, é na Suécia e no Reino Unido que as escolas têm maior grau de autonomia, apesar de muitas decisões também serem tomadas de acordo com as orientações dos responsáveis governamentais pela área da educação. Mas autonomia implica responsabilidade e as escolas, todos os anos, são avaliadas. A gestão do calendário escolar, por exemplo, é decidida em todos os países pelo Ministério da Educação, embora na Suécia essa decisão seja tomada em sede de concertação e os estabelecimentos de ensino tenham autonomia para, de forma participada, decidir o número de horas de ensino a serem ministradas durante o ano lectivo.
Quanto à contratação e gestão do pessoal docente, o modelo dominante nos países da UE denota a ausência de autonomia ou uma débil autonomia para decidir estas matérias. Excepções, neste capítulo são a Inglaterra, a Holanda e a Comunidade Flamenga da Bélgica, países onde os estabelecimentos de ensino têm autonomia plena para recrutar a generalidade do pessoal docente e não docente de que precisam para o serviço educativo.
No que respeita à escolha dos manuais escolares e métodos de ensino, a autonomia é quase geral, com a excepção da Alemanha, Espanha, Luxemburgo, Islândia e Liechtenstein, onde a autonomia é limitada

Cabo Verde está em processo de construção da autonomia das escolas, tendo dado passos significativos no sentido de as escolas, à medida em que forem consolidando os avanços na sua gestão e nas práticas educativas, ganharem mais autonomia e poder de decisão. Assim, as escolas secundárias viram reforçados em 2002 os seus poderes de decisão em várias matérias, passando a ter maior autonomia administrativa e financeira; mais poderes de gestão dos recursos humanos que lhes são afectos (distribuição do serviço educativo, controlo e acção disciplinar, avaliação); capacidade de gerir a carga horária lectiva, o calendário escolar e os programas oficialmente definidos; maior autonomia disciplinar na resolução das questões de natureza comportamental em que estejam envolvidos alunos, professores e demais funcionários da escola, com o poder de instaurar e instruir processos disciplinares e bem assim de aplicar algumas sanções; poder regulamentar, ou seja, a capacidade de se dotarem de regulamentos internos, etc. Porém, não têm liberdade de recrutar o seu pessoal, salvo algum pessoal auxiliar (ainda assim com prévia autorização superior) e, no que se refere ao pessoal docente, só são envolvidas na realização dos testes de selecção e na determinação das vagas a serem preenchidas; não determinam, livremente, a escolha dos manuais escolares.

3.5. Ensino de línguas estrangeiras e maternas

O ensino de uma língua estrangeira desde o ensino primário é já uma rotina em todos os países da União Europeia e, inclusive em Portugal. A diferença entre Portugal e os seus congéneres europeus é que, nestes, a aprendizagem de uma segunda língua (em média, duas em cada três crianças aprendem inglês) é gratuita enquanto que em Portugal são os pais que pagam a actividade, pelo menos no 1º ciclo (84 por cento das crianças do 1º ao 4º ano aprende inglês, segundo um relatório!). De qualquer forma, no ensino primário a segunda língua só é obrigatória no Luxemburgo e na Noruega.
Quanto ao ensino secundário inferior (que, normalmente, coincide com os três primeiros anos do ensino secundário em Cabo Verde), todos os jovens europeus, independentemente do País, estudam pelo menos uma língua estrangeira: em média 91 por cento dos alunos estudam o inglês, 34 por cento o francês, 15 por cento o alemão e 10 por cento o espanhol. Note-se que a preponderância do inglês como língua estrangeira é uma realidade em todos os países que têm outra língua pátria, excepto na Islândia. O francês é a segunda língua estrangeira mais estudada dentro da União Europeia, seguida do alemão que, em Luxemburgo, é uma das línguas oficiais obrigatórias. Já no ensino secundário superior e no conjunto dos países da União Europeia, a percentagem de estudantes que estuda pelo menos uma língua estrangeira é idêntica, independentemente de frequentarem a via científica ou profissional.

Em Cabo Verde, não se estuda qualquer língua estrangeira no ensino básico (público), enquanto, no primeiro ciclo do ensino secundário, a oferta de uma das duas línguas estrangeiras (Francês e Inglês) é condicionada, devendo o aluno “optar” por uma das duas (opção fictícia, pois, na falta de capacidade de resposta às opções dos alunos, é a escola que decide a língua a estudar), com a obrigação de o aluno vir a estudar ambas as disciplinas nos ciclos subsequentes, com os inconvenientes que se conhecem.

No Brasil, um aspecto que merece realce é o facto de as línguas indígenas serem utilizadas no ensino básico, não se podendo ainda dizer o mesmo em relação a Cabo Verde quanto à utilização da língua materna (o crioulo) como língua de ensino.

Bartolomeu Varela
Manual de Direito Educativo (2005)

Aspectos da organização, autonomia e gestão das escolas básicas e secundárias em Cabo Verde (1)

Neste apontamento, começamos por fazer uma breve análise dos dois principais diplomas que regulam a gestão das escolas do ensino básico e secundário em Cabo Verde, abordados na disciplina de Direito Educativo, para, de seguida, abordarmos, sucintamente, o processo de construção da autonomia das escolas e os principais instrumentos utilizados na gestão da escola.

1. Regime de direcção, administração e gestão dos pólos do ensino básico[2]

O Decreto-Lei nº 77/94, de 27 de Dezembro, regula a direcção, administração e gestão das escolas públicas do ensino básico, definindo os seus órgãos de direcção (Conselho do Pólo), de administração (Direcção/Gestor) e de gestão pedagógica (Gestor/Núcleo Pedagógico), com indicação do seu modo de constituição, funcionamento e atribuições.

a) Conselho do Pólo Educativo - É um órgão colegial deliberativo, responsável pela coordenação dos diversos sectores da comunidade, responsável pela orientação das actividades com vista ao desempenho global e equilibrado da educação na respectiva zona educativa. Dirigido pelo Gestor e integrando três representantes do corpo docente, um do pessoal não docente e três representantes dos pais e encarregados de educação, o Conselho do Pólo é, assim, um órgão representativo da comunidade e, como tal uma importante instância de controlo social do desempenho da escola.

Cabe ao Conselho do Pólo, enquanto órgão directivo e, como tal, com funções de natureza estratégica, tomar as decisões mais importantes da vida do pólo, definindo os princípios que orientam as relações da escola com a comunidade, as instituições e organismos de responsabilidade em matéria educativa e com outras escolas nacionais e estrangeiras; definir os critérios de participação do Pólo em actividades culturais, desportivas e recreativas, bem como em acções de outra natureza a que posa prestar colaboração. Embora a lei não o diga expressamente, estas atribuições permitem ao Conselho do Pólo aprovar projectos educativos de médio prazo, orientando assim o desenvolvimento da escola de modo a corresponder às demandas sociais e às orientações de política educativa superiormente definidas.

Cabe-lhe ainda, no exercício das suas funções de direcção e administração, aprovar o plano anual de actividades e o orçamento anual do pólo, que são instrumentos de gestão previsional de curto prazo, propostos pelo gestor. Actua ainda como instância de resolução de conflitos da escola, para o que se acha vocacionado em virtude da sua relativamente ampla representatividade.

Por outro lado, o Conselho do Pólo tem funções de natureza consultiva, cabendo-lhe, nesta qualidade, pronunciar-se (emitindo pareceres) sobre os casos de indisciplina que surjam e estejam dentro das atribuições da escola e bem assim sobre outros problemas que lhe forem submetidos pelo gestor.

b) Direcção do Pólo – É assegurada por um órgão singular, denominado Gestor, que é coadjuvado por um ou mais adjuntos, cabendo-lhe planear, organizar, dirigir, executar e controlar toda a política educativa da escola. Cabe-lhe, assim, assegurar a execução das normas e orientações superiores, gerir os meios humanos, materiais e financeiros de modo a assegurar o funcionamento adequado da escola, cuidar da conservação do edifico e dos equipamentos, coordenar e controlar o funcionamento da cantina escolar, efectuar visitas de supervisão das aulas e apoiar pedagogicamente os professores, promover a cooperação escola/comunidade, avaliar o desempenho dos professores e do pessoal administrativo, gerir as questões disciplinares da escola.

Compete, outrossim, ao gestor assegurar a elaboração dos planos de actividades e orçamentos anuais, assegurar a sua execução e prestar contas do desempenho da escola, nomeadamente através informações ou relatórios de actividades, que deve elaborar periodicamente para conhecimento da Delegação concelhia e do Ministério.

Entre outras atribuições, cabe ao gestor presidir às reuniões do Conselho do Pólo e do Núcleo Pedagógico, assegurando as condições para o sucesso do ensino aprendizagem, o que faz dele a figura central da gestão da Escola.


Resumindo, pode dizer-se que o gestor exerce basicamente três funções: de Administrador (pois administra recursos humanos, materiais e financeiros), de Conselheiro Pedagógico (posto que lhe cabe dinamizar a acção pedagógica no pólo, presidindo ao Núcleo Pedagógico e interagindo com os coordenadores pedagógicos), e de Animador Social (visto que lhe cabe promover e dinamizar o estreitamento da ligação da escola com a família e a comunidade, como pressuposto básico para o desenvolvimento e o sucesso de toda a acção pedagógica).

c) Núcleo Pedagógico – Presidido, como vimos, pelo Gestor e constituído por professores, conta ainda com a presença de um coordenador pedagógico, quando possível. Trata-se de um importante órgão de gestão pedagógica da Escola, pois que lhe cabe: promover a qualidade do ensino-aprendizagem, através do debate entre os professores de assuntos de natureza pedagógica, da confecção do material didáctico, da coordenação das reuniões de planificação pedagógica por ano de escolaridade, da divulgação e intercâmbio de informações e bem assim através da sua participação nas iniciativas desenvolvidas pelos coordenadores pedagógicos concelhios.

Ao Núcleo Pedagógico cabe ainda participar no processo de avaliação dos alunos, elaborando as propostas de provas de avaliação, e bem assim dos docentes, emitindo parecer sobre o seu desempenho anual, sendo esta última competência atribuída a este órgão pelo Decreto-regulamentar nº 10/2000, de 4 de Setembro.

A aprovação do Decreto-Lei nº 77/94, de 27 de Dezembro, que define o regime de direcção, administração e gestão dos pólos educativos do ensino básico, veio, assim, mudar a forma da organização das escolas, conferindo aos mesmos condições para a conquista de amplos espaços de autonomia na organização e prestação do serviço educativo, num quadro que propicia ampla participação da comunidade educativa na vida da escola, rompendo assim com a tradição de uma gestão centrada na figura de uma só pessoa (o então director da escola), confinada, outrora, ao exercício de funções de índole essencialmente burocrática.

2. Novo figurino dos órgãos de gestão do ensino secundário

Com a aprovação do Decreto-Lei nº 20/2002, de 19 de Agosto, a gestão dos estabelecimentos públicos do ensino secundário tornou-se mais democrática e representativa, com a abertura de quase todos os órgãos de gestão à participação dos representantes dos professores, alunos e pais e encarregados de educação.

Por outro lado, o diploma consagra maior autonomia das escolas secundárias, conferindo um vasto leque de competências aos diversos órgãos, nos planos administrativo, pedagógico, disciplinar e financeiro, e favorece-lhe a criação da sua própria identidade, com a elaboração do regulamento interno, do projecto educativo e de outros instrumentos de gestão, aspectos que retomaremos mais adiante.

A gestão pedagógica e administrativa das escolas secundárias é assegurada pelos seguintes órgãos: Assembleia de Escola, Conselho Directivo, Conselho Pedagógico e Conselho Disciplinar.

a) A Assembleia da Escola é um órgão plural e de carácter deliberativo, composto por representantes de todos os sectores da escola designadamente: representantes dos alunos, do pessoal não docente, do pessoal docente, dos pais, da autarquia local, um elemento da sociedade civil e os membros da Direcção, do Conselho Pedagógico e Conselho de Disciplina. A periodicidade das reuniões ordinárias é de três meses e as extraordinárias sempre que a natureza dos assuntos as justificarem.

É neste órgão que, fundamentalmente, se determina a política educativa da escola e se promove a sua autonomia, posto que lhe estão consignadas funções relevantes que abarcam todos os sectores da vida da escola. Com efeito, o citado diploma atribui à Assembleia da Escola o poder de determinação das orientações fundamentais da vida da escola, nomeadamente o de aprovar importantes instrumentos de regulação, planeamento e controlo, a saber:
- Instrumentos de regulação interna (regulamentos internos);
- Instrumentos de gestão previsional, como o projecto educativo (plano estratégico), o orçamento privativo, o orçamento e os planos de actividades (planos operativos);
- Instrumentos de prestação de contas, como os relatórios das actividades e as contas de gerência.

Através deste órgão, corporiza-se, igualmente, a função de controlo social do desempenho da escola, através da participação de representantes da comunidade escolar (alunos, professores, pessoal não docente) e de diversos segmentos da sociedade (pais e encarregados de educação, representante da autarquia local e da sociedade civil, etc.).

b) O Conselho Directivo é o órgão de administração por excelência da escola. Difere em muitos aspectos do órgão anteriormente existente, criado pela portaria nº 50/87, de 31 de Agosto, a que nos referimos anteriormente. Assim, além do Director, dos Subdirectores e do Secretário, o actual Conselho Directivo conta com um Vogal eleito pelos pais e encarregados de educação e integra, ainda, um Subdirector dos assuntos sociais e comunitários.

É de salientar que é este órgão que executa as políticas educativas da escola, que decide e implementa as prioridades, pois traça as metas e as formas de a concretizar com eficiência e eficácia. Elabora também todos os instrumentos de gestão previsional e de controlo de gestão, submetendo-os à aprovação da Assembleia da Escola. Em suma, assegura a administração do estabelecimento de ensino nos diversos aspectos que se prendem com o cumprimento da sua missão.

c) O Conselho de Disciplina - Neste novo modelo de gestão introduzido pelo diploma em apreço, reforça-se a autonomia disciplinar da Escola, passando o Conselho e Disciplina a ocupar-se não apenas das questões disciplinares dos alunos, como anteriormente, mas também das relativas aos professores e demais funcionários, possuindo, além de funções de natureza preventiva ou pedagógica, o poder de instrução dos processos disciplinares, salvo os de maior gravidade, envolvendo professores, os relativos aos membros dos órgãos de direcção, que ficam a cargo da Inspecção-geral, de acordo com a lei.

d) O Conselho Pedagógico, para além das atribuições que anteriormente possuía (planificação, controlo, acompanhamento e avaliação do processo ensino-aprendizagem), passa a ocupar-se de questões como a orientação vocacional e profissional dos alunos, dando maior ênfase às actividades de inovação pedagógica e de procura activa de soluções tendo em vista a promoção do sucesso escolar dos alunos, nomeadamente através de acções de apoio, acompanhamento e capacitação dos docentes, mormente dos menos qualificados, e das actividades de recuperação de alunos com dificuldades de aprendizagem.

A análise das inúmeras competências deste órgão traduz a preocupação no sentido de favorecer a construção efectiva da autonomia pedagógica das escolas, a qual depende, largamente, da capacidade de iniciativa, da criatividade e do dinamismo dos membros do Conselho, designadamente do Subdirector Pedagógico e dos Coordenadores da Disciplina, aos quais incumbe liderar o desenvolvimento do trabalho pedagógico da escola, de uma geral e, em especial, nas diferentes áreas disciplinares e nos diversos níveis.

d) Comissões de Trabalho - Para fortalecer e cobrir todas as diferentes áreas da vida da escola, o diploma em análise prevê a existência obrigatória de duas comissões permanentes (Higiene e Segurança e Manutenção da Escola; Informação, Cultura e Desporto) e deixa em aberto a possibilidade de as escolas, de acordo com o regulamento interno e a realidade local, criarem outras comissões, permanentes ou eventuais para se ocupar de outros assuntos específicos de cada estabelecimento do ensino, com o envolvimento de alunos, professores, funcionários da escola e pais e encarregados de educação.

e) Conselhos e Direcções de Turma – Outras instâncias importantes na vida das escolas secundárias são os Conselhos e Direcções das turmas, que são as unidades ou células de base das escolas. Essa gestão processa-se de forma participada, através do Conselho de Turma, que é presidido por um director de turma (proposto pelo Conselho Pedagógico e nomeado pelo Conselho Directivo) e integrado por um delegado de turma, um representante dos estudantes designado pela associação dos estudantes (ou por uma assembleia representativa dos mesmos) e um representante dos encarregados da educação designado pela respectiva associação (ou por uma assembleia representativa).

Com o novo diploma, a turma passa a ser um espaço de reflexão sobre o processo ensino-aprendizagem privilegiando debates e análises dos problemas de que a turma padece no sentido de procurar soluções para os mesmos. Nessa perspectiva, ao Conselho de Turma e aos Directores de Turma são conferidas importantes atribuições.

O Director de Turma é, simultaneamente, professor e gestor das aprendizagens dos alunos. A lei define, genericamente, o seu perfil, dispondo que: deve ter boa capacidade de relacionamento, possuir bom senso e ponderação, sentido de tolerância, espírito metódico e dinamizador. Deste modo, acentua-se a necessidade de haver lideranças esclarecidas susceptíveis de fazer das turmas unidades de excelência na construção de uma escola de sucesso.

O diploma em apreço encoraja a associação tanto dos alunos como dos professores e pais/encarregados de educação, cujas organizações representativas elegem os elementos que devem integrar os diversos órgãos da Escola, desde a Assembleia da Escola, passando pelos Conselhos Directivo e de Disciplina, até se chegar aos Conselhos de Turma, propiciando desta forma, o desenvolvimento de mecanismos de controlo social da educação. Efectivamente, estão criados os mecanismos essenciais de participação activa e organizada da comunidade educativa na elaboração dos diferentes instrumentos de gestão e na adopção das medidas conducentes ao cumprimento das funções e dos objectivos da escola. A sua implementação cabal depende, em muito, da assunção por cada um dos agentes educativos das suas responsabilidades na construção da nova escola.

3. A autonomia das escolas cabo-verdianas: conceito e pressupostos da sua construção

É corrente definir-se a autonomia como sendo o direito de se governar ou gerir por normas próprias ou como a possibilidade que uma entidade tem de estabelecer, por si mesmas, as regras que modulam a sua actuação. Na verdade, a vertente normativa, a par do contexto político prevalecente, pode desempenhar um papel importante na construção da autonomia da escola, favorecendo ou dificultando a iniciativa dos gestores e demais agentes da comunidade escolar.

Porém, o conceito de autonomia vai muito além dimensão legal ou normativa ou mesmo do contexto político. Outras vertentes relevam nesse processo, nomeadamente: a qualidade da liderança, o ambiente e a cultura de gestão prevalecentes na escola; o grau de formação, de motivação e de realização individual e colectiva dos agentes da comunidade escolar; a disponibilidade de meios e recursos; a qualidade da relação existente com outras instâncias da Administração Educativa, etc.

Por outro lado, a autonomia da escola deve ser encarada de uma forma dinâmica, como algo a ser construído, como um processo e não de forma estática ou acabada. Essa autonomia tem uma dimensão relacional, pois que a acção dos membros da organização escolar é exercida num contexto de interdependência e num sistema de relações em que intervêm diversos actores. Daí que a capacidade de construir alianças e parceiros joga um papel decisivo na criação de condições para o desenvolvimento das iniciativas. Por outro lado, a autonomia apresenta um certo grau de relatividade e, neste aspecto, a escola pode ser autónoma em relação a certas coisas e não o ser em relação a outras.

A análise comparada de experiências de autonomia das escolas demonstra que, por vezes, a Administração Educativa, aparentemente zelosa na promoção da liberdade de iniciativa das escola, acaba por "decretar" a autonomia, sugerindo e recomendando modelos ou fórmulas de regulamentos internos e projectos educativos que, aplicados acriticamente, levam a que todas as escolas se apresentem com iguais instrumentos de regulação e planeamento, como uma espécie de “produtos fabricados em série”.

Mas a autonomia das escolas não se decreta nem se impõe. As normas jurídicas podem favorecer a construção da autonomia, mas esta, em si, não se decreta, antes se construindo com iniciativa, criatividade e espírito empreendedor.

A autonomia da escola diz, portanto, respeito ao sistema educativo em geral, na medida em que concerne, antes de mais, à escola, como parte do sistema e, como tal, interessada no sucesso deste, através do desenvolvimento das potencialidades dos membros de toda a comunidade escolar.

Efectivamente, é à escola que cabe construir a sua autonomia, com respeito pelas competências que a lei lhe confere. A autonomia da escola pressupõe a concepção pela escola de uma identidade ou de uma imagem de marca própria, resultante da capacidade de definir ou redefinir a sua missão e objectivos (com respeito pelos do sistema educativo), projectar, organizar e controlar de forma sistemática o desenvolvimento das suas actividades em função do contexto em que se insere e com o envolvimento dos diversos parceiros, de modo a que, pela qualidade e especificidade do serviço educativo prestado, a escola possa diferenciar-se positivamente das outras, respondendo às demandas sociais, sem ignorar as normas e orientações gerais do sistema.

Essa identidade é construída no interior das organizações educativas, através da capacidade dos seus órgãos de escolher e implementar o modelo de gestão que mais sirva aos interesses da comunidade educativa. Para atingir este estádio de desenvolvimento, as instituições educativas devem assumir protagonismo no que concerne à elaboração da política educativa a ser seguida, à sua execução e avaliação.

Assim, um instrumento fundamental da política educativa da escola e, por conseguinte, da construção da sua autonomia, é o seu Projecto Educativo, de que já falamos amplamente.

À luz do quadro legal vigente em Cabo Verde, podemos facilmente constatar que, em Cabo Verde, tanto as escolas básicas como as escolas secundárias regem-se por normas que favorecem e estimulam, em larga medida, a sua autonomia – administrativa, pedagógica, financeira, disciplinar -, ainda que as primeiras careçam de normas específicas de enquadramento das diversas iniciativas que podem e têm vindo a levar a cabo.

Assim, constata-se que, a nível das nossas escolas, existe uma praxe de liberdade e de iniciativa, bem como de assunção gradativa do poder de decisão em diversos aspectos da sua organização e funcionamento, nomeadamente: o planeamento das actividades; a mobilização e utilização de recursos; a introdução de inovações nos métodos e técnicas de trabalho pedagógico; o controlo da disciplina dos agentes educativos; a avaliação dos alunos, professores e demais funcionários; a manutenção, a conservação e o melhoramento das instalações e equipamentos; a ligação com as famílias e a comunidade e o desenvolvimento de parcerias diversas; a realização de actividades extra-escolares; a formação e a capacitação em exercício do pessoal docente; a recuperação de alunos com dificuldades de aprendizagem; a orientação vocacional e profissional dos alunos; a promoção de valores cívicos, culturais e éticos; a promoção da segurança na escola, etc., etc.

O desenvolvimento ulterior do processo de autonomia das escolas depende, em grande medida, do desenvolvimento da capacidade institucional das escolas, mediante a motivação, a formação e capacitação dos membros dos diferentes órgãos e serviços, mas, sobretudo, do fomento da iniciativa criadora das instituições educativas a diversos níveis, devendo os organismos de nível intermédio e superior (designadamente Delegações e serviços centrais do Ministério e Escolas) desempenhar o papel de facilitadores e encorajadores das iniciativas de base, ou seja, das escolas, banindo atitudes e práticas centralizadoras e castradoras da liberdade de criação, inovação, modernização e desenvolvimento das praxes educativas e de gestão escolar.

Porém, é evidente que a capacidade de iniciativa é algo que deve ser objecto de aprimoramento. Nessa perspectiva, a elaboração, a execução e a avaliação, de forma amplamente participada, dos instrumentos de gestão, em especial dos projectos educativos de escola e do concelho, constituem vias efectivas de afirmação da autonomia das instituições educativas, em prol da prestação de um serviço educativo de qualidade cada vez maior.

Efectivamente, as normas jurídicas deixam campo vasto para as instituições educativas agirem de forma criativa e dinâmica, inovando nos seus processos de gestão e de desempenho e procurando formas adequadas de acrescentar valor aos serviços que prestam à comunidade, com o envolvimento desta, dos parceiros e, em particular, dos agentes educativos.

É caso para se dizer que, contrariamente ao que se passa noutras paragens, em que as escolas reivindicam autonomia, em Cabo Verde, sem que se chegue ao ponto de “decretar” (no sentido de impor) autonomia, existe um quadro legal que estimula os estabelecimento de educação e ensino na construção efectiva da sua autonomia, importando que os mesmos tirem partido das inúmeras janelas de oportunidades que se lhes oferecem para projectar e realizar, em bases cada vez mais inovadoras, a educação de que se precisa para o novo milénio.

4. A autonomia e os instrumentos de gestão das escolas

No processo de construção e conquista da sua autonomia, as escolas básicas e secundárias, assim como quaisquer outras instituições educativas em Cabo Verde, devem organizar o cumprimento da sua missão através de instrumentos de gestão previsional, ou de planeamento, cuja execução deve ser objecto de avaliação, conduzindo, assim, à elaboração dos correlativos instrumentos de prestação de contas.

4.1. Instrumentos de gestão previsional

De entre os instrumentos de gestão previsional destacam-se:
a) Os planos de médio ou longo prazo - A nível das escolas secundárias, estes planos denominam de Projectos Educativos (objecto de tratamento noutro capítulo), o quais podem e devem ser igualmente elaborados a nível dos concelhos e das escolas básicas, não por “imposição” legal explícita, mas por decorrência implícita desse mesmo quadro legal, que confere às Delegações concelhias e ao Conselho do Pólo competência genérica definir “estratégias” de acção educativa (ver “Regime Jurídico do Planeamento Educativo em Cabo Verde), bem assim de orientações e práticas recomendadas e, de algum modo, desenvolvidas com o impulso do Ministério da Educação. Como referimos noutro local, o Projecto Educativo (de médio ou longo prazo) tem carácter abrangente ou sistémico, devendo seguir um quadro lógico que inclua o diagnóstico da situação, a definição da missão e dos valores da escola, a definição dos objectivos estratégicos, das acções e projectos conducentes à realização desses objectivos, do respectivo cronograma geral, assim como dos resultados esperados, meios e recursos a serem mobilizados, mecanismos de acompanhamento e avaliação.

b) Os planos operativos ou de curto prazo – De periodicidade anual ou plurianual, estes planos não só estão previstos nas normas específicas por que se regem as diferentes instituições educativas públicas como na lei geral, que consagra a obrigatoriedade de elaboração de planos de actividades, nos quais se devem estar contidos, entre outros: os objectivos estratégicos em que se baseiam; os objectivos específicos que prosseguem; as metas ou resultados concretos preconizados; as actividades a realizar e o respectivo cronograma; os responsáveis pela execução; os recursos necessários; as formas de verificação do cumprimento.

c) O orçamento – O orçamento é o plano financeiro e, normalmente, tem duração anual, embora se fale de orçamentos-programas, que têm maior longevidade e obedecem a uma filosofia de gestão própria. O orçamento consiste na previsão realista das receitas a serem arrecadadas e das despesas a efectuar, tendo em conta as tendências dos anos anteriores, o contexto em que se actua, a natureza e a magnitude das tarefas planificadas e as possibilidades de mobilização dos recursos, além, obviamente, das disposições legais aplicáveis. A nível da Escola Secundária, que possui um orçamento privativo, existe um modelo próprio de orçamento, acontecendo algo similar nas delegações, cujo orçamento se integra no do Ministério. Já nas escolas básicas, não existe um formulário de orçamento, que, no entanto, pode inspirar-se no das escolas secundárias, discriminando, na coluna das receitas, as actividades de geração de fundos (rubricas de receitas) e os respectivos montantes, enquanto que na coluna das despesas, se discriminam os previsíveis encargos, descrevendo os montantes, igualmente, por rubrica.

4.2. Instrumentos de prestação de contas

A autonomia processa-se num quadro de assunção da responsabilidade das instituições e dos agentes educativos, que devem cumprir as normas reguladoras da sua autonomia, designadamente através de instrumentos de prestação de contas, de que se destacam os seguintes:

a) O relatório anual de actividades – Trata-se de um documento no qual se espelha a execução do plano de actividades, apresentando-se, de forma circunstanciada, as acções levadas a cabo, analisando-se os resultados alcançados, assim como eventuais constrangimentos ou insucessos. Não sendo um mero reportório de realizações, o relatório é um instrumento de autoavaliação, logo de análise do percurso feito, devendo apresentar sugestões de melhoria para o ano subsequente.

b) Os balancetes mensais (e trimestrais, no caso das escolas secundárias) – Destinam-se a acompanhar e a reflectir a execução orçamental de cada mês, com a contabilização, por capítulo e rubrica, das receitas obtidas e das despesas efectuadas, indicando-se o saldo que transita para o mesmo seguinte. A lei só regula esta matéria em relação às escolas secundárias, mas constitui boa prática de gestão a sua elaboração pelas instituições educativas em geral, concluindo as escolas básicas e as delegações, podendo os modelos adoptados para as escolas secundárias servir de inspiração. Os balancetes trimestrais das escolas secundárias devem ser remetidas ao Ministério da Educação, para apreciação e seguimento.

c) A conta de gerência – Elaborada no fim do ano, com base na execução orçamental, constitui a síntese dos balancetes mensais e uma forma de prestar contas na gestão dos recursos financeiros. Trata-se de um balanço financeiro que deve espelhar como o orçamento foi executado, detalhando, por capítulos e rubricas, as receitas angariadas e as despesas efectuadas, com o apuramento do saldo para o ano seguinte. Só a escola secundária pública está obrigada a apresentar a conta de gerência que é submetida ao Ministério da Educação, para apreciação, e ao Tribunal de Contas, para julgamento. A conta de gerência permite espelhar em que medida os recursos financeiros são utilizados de modo a promover a iniciativa e a autonomia das escolas, servindo como referencial importante para a adopção de medidas correctivas.

Tanto os instrumentos de gestão previsional como os de prestação de contas devem ser aprovados pelos órgãos de direcção colegial das escolas e representativos da comunidade educativa (Conselho do Pólo e Assembleia da Escola), sendo elaborados pelos correspondentes órgãos executivos ou administrativos (Gestor do Pólo e Conselho Directivo).


Bartolomeu Varela
[1] Adaptado do Manual de Administração Escolar (2006), do autor.
[2] Cf. Decreto-Lei nº 77/94, de 27 de Dezembro